令人头痛的资产评估
近年来，为了防止在事业单位的改制过程中出现国有资产流失，财政部先后出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》等六部监管规定，地方财政部门也根据各地实际出台了加强事业资产管理的有关规章制度。这其中，首当其冲的当属资产评估。理论上，通过资产评估，可以界定资产的价值，维护所有者的合法权益，为实现资产的保值、增值起到保驾护航的作用。
然而，正是这个被视为防止国资流失的“最重要一道关卡”，在现实中却是漏洞频现，操作起来掣肘颇多。解律师表示，即使排除如前所述故意不做评估的情况，资产评估也是个令人头痛的问题，“要做资产评估，首先要明确产权，但产权不明晰可以说是我国事业单位的通病。”
文宗瑜也指出，长期以来，我国事业单位普遍没有“产权”的概念，历史上的上收下划，改革开放后尤其是事业单位组织形态的变迁，客观上也造成了产权模糊的状况，“简单地说，就是无法分清哪些属于国有资产，哪些不属于国有资产。主要是因为它的资产形成非常复杂，有由财政拨款形成的，有各种自筹方式形成的，有自行积累形成的，还有依靠借贷形成的。”如此“丰富”的来源，给资产的评估带来了巨大困难。
“即使明晰了产权，资产评估中依旧是问题多多。”采访中，一位不愿透露姓名的业内人士告诉本刊记者，“在改制评估过程中，单位为了自身利益，都会想法设法让国有资产‘缩水’。”
例如，有的单位在资产评估中虚造数据，既不查账，又不核物，凭空捏造，甚至出现有的单位基础设施建设没有搞竣工结算，资金、原材料、成品、仓库物资等都不清楚的怪现象；有的故意对资产进行高价低估，或漏估和隐匿不报，甚至一些单位领导严重干扰评估机构的评估工作，强迫评估机构做出有利于某一方的评估结果。这种清算、评估事实上成了“走过场”。
“更难的是对无形资产的价值评估，到目前为止还没有明确的规定。”这位业内人士表示，虽然无形资产的作用日益为人们接受，但对其的管理、计量、评估远远落后于人们对无形资产重要作用的认识，“特别是对无形资产评估指标体系的认识，早已不能适应时代发展的需要。”
接受《瞭望》新闻周刊采访时，中国出版集团总裁聂震宁感触颇深。中国出版集团于2004年3月整体转制为“中国出版集团公司”，旗下的人民文学出版社、商务印书馆、中华书局、中国图书进出口（集团）总公司等出版发行机构都曾是历史悠久的“国字号”单位，而这正是让聂震宁感到为难的地方。
“刚刚转企的时候还不存在这个问题，因为它还是国有资产。一旦改制，有资产交易，就成了无法回避的问题。如果让国家级的出版社去和个人进行股份制合作，那么无形资产应该怎么算，不算肯定是不行的，但究竟算是100亿还是1亿呢？”这个问题一直让聂震宁感到头痛，在他看来，对于无形资产评估，至少目前在出版业行业还没有成熟、规范的做法，相关制度十分欠缺。
“这绝不仅仅是出版业等个别领域的问题，早些年，一些研究机构和设计院所的改制过程中，就遇到过类似的问题。”上述业内人士谈到，不少事业单位，尤其是部分新闻出版单位具有很高价值的无形资产，相关的规定也要求，在改制时必须对包括无形资产在内的所有资产进行评估，“但对于评估价值的确定，并没有严格明确的规定，这就容易造成改制过程中无形资产无法评估入账的情况出现。现实中，不少事业单位在改制时，对商标、专利、品牌、营销网络等无形资产根本就不进行评估。”这成了一种无可奈何的漏洞。
纠结的管理体系
“冰冻三尺，非一日之寒。”解律师认为，这种进退两难，追根溯源还是在监管体制上出了问题。1998年机构改革后，事业单位由于管理职责界定不清、认识不统一造成管理体制长期缺位。2003年国有资产改革，明确由国资委来负责企业经营性国有资产管理。但是事业单位国有资产却依然处于“管理盲区”。
权威人士介绍说，事业单位国有资产虽然名义上由国家统一所有，但是长期都是部门分割管理，单位无偿占用，实际上无人对资产负责。产权不清、出资人缺位、“内部人控制”很容易导致管理混乱、大量国有资产流失。
为此，各地不断摸索国有资产管理体制，出现上海、深圳由国资委负责，吉林、四川等省由机关事务管理局负责和大部分省份由财政部门负责的管理体制。2006年7月财政出台《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》，才规范理顺事业单位国有资产的管理体制。这就是目前的三层管理模式：财政部门负责行政事业单位国有资产综合管理工作，主管部门负责本部门国有资产监督，行政单位对本单位国有资产实施具体管理。
“虽然政策上规定各级财政是行政事业性国资的主管部门，但是，各级财政仍只是一般性的管理指导，对资产的产权、使用、处置等缺乏有效监管，难以对资产的形成和配置实施宏观调控。”文宗瑜表示，受部门利益导向的影响，实际管理中出现了财政部门、国资部门与机关事务管理部门“三足鼎立”的局面，最终出现了多头管理与管理“真空”并存的现象，严重制约和影响了整个行政事业单位国有资产管理的水平和质量。
具体讲，有两方面问题。首次，管理目标模糊。目前虽然明确管理体制，但是财政如何进行管理还在摸索阶段。由于对国有资产“保值增值”的错误理解，导致实践中管理目标模糊。对事业单位的国有资产也片面追求经济利益最大化，必然导致社会公共服务严重缺失。
“事业单位是提供公共品或公共服务的，所以管理目标应是社会经济效益和经济公平的最优化。只有正确理解行政事业单位国有资产的实质和目标才能找到合适的方法来管理。”权威人士认为，事业单位国有资产管理的“保值增值”要从大循环的角度来理解，而不是直接通过种种创收方式来实现，否则就背离事业单位国有资产管理的根本目标。
其次，管理机制缺乏，不能进行客观评价，导致资产使用效率低下。在资产使用上，缺乏客观、公正、有效的考评监督机制导致资产使用效率低。没有对资产效用进行客观评价，就无法改变资产占用的随意性；在资产流动上，缺乏明确的规则来促进，导致单位占有实际变成单位所有；在资产处置上，缺乏规范处置程序和途径，导致单位自行随意处置，造成资产流失。
“财政预算软约束引发单位占有欲望的无限扩张，导致资产配置不公，浪费严重。”权威人士强调，“只有建立一套完整的资产占有、使用、处置、收益上交的实施细则才能保证国有资产的有效利用。”
三个层面加快破解
“纵观世界上发达的市场经济国家,在其发展过程中,在市场经济基础之上，都逐步建立和完善了公共资产的管理模式。”权威人士认为，我国要建立与社会主义市场经济相适应的行政事业单位国有资产管理的有效模式,“应在法制化程度、集中化程度、分层程度、分类程度、公开化程度、社会化程度等维度作出调整和创新。”
认识层面，要增强单位负责人的国有资产管理意识和财务管理人员的责任意识，严格执行会计法的规定，把处理事与处理人结合起来,使单位负责人真正承担起管理的责任，这是解决事业单位固定资产管理薄弱的关键所在。
这就需要加强事业单位国有资产管理的法制化建设，要研究制定事业单位国有资产管理的综合性法规、规章，规定事业单位国有资产管理的目标、原则、范围、程序、组织形式、监督检查以及法律责任等，确保管理工作规范化、制度化。
体制层面，首先，建立健全由财政部门主导的管理体制，财政部门负责行政事业单位的国有资产管理符合科学管理原则，唯有财权与事权有机结合，才能多办事、办好事；其次，制定规范化的管理流程，要明确办法、具体责任人、阳光操作；再有，组织严密的会计核算，财政部门应设计专门报表要求各事业单位编报国有资产占用、使用的会计、统计报表；最后，创建条规化的专业监督制度，做到事前监督、事中监督、事后监督相结合。
操作层面，主要包括资产配置、使用、处置、统计报告四个具体方面：在资产配置上，应当做到资产的配置与事业单位的履行的职能相适应。凡是纳入政府采购范围的，必须按照《政府采购法》实行政府采购；在资产使用上，对本单位所占有、使用的资产进行定期和不定期的盘点，将国有资产管理责任落实到人；在资产处置上，对处置大额资产必须报财政部门批准外，其余资产的处置由行政事业单位的主管部门审批。
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